Présentée comme une initiative de « refondation démocratique et écologique », la commission d’enquête du Sénat sur la libre administration des collectivités territoriales a débuté ses travaux en mars 2025. Ses conclusions, rendues publiques le 8 juillet, dressent un constat sans appel : les collectivités sont devenues, au fil des réformes, de simples opérateurs de l’État, privées d’une réelle autonomie fiscale et confrontées à un « mur d’investissements » pour la transition écologique et les services publics de proximité.
Le rapport souligne notamment que le principe constitutionnel d’autonomie financière, issu de la révision de 2003, est désormais « une coquille vide ». Les collectivités exercent des compétences élargies sans disposer des ressources correspondantes, dans un contexte de dépendance budgétaire accrue et de recentralisation silencieuse.
« Les collectivités territoriales s’apparentent de plus en plus à des opérateurs de l’État, s’appuyant sur des recettes aléatoires pour financer des dépenses obligatoires. »
Audition de Monsieur Jean-François VIGIER, Maire de Bures-sur-Yvette, vice-président de l’Association des maires de France (AMF)) et de Gwenola STEPHAN, Responsable de la mission transition écologique de l’Association des maires de France (AMF))
Cette réflexion prend une résonance particulière à la lumière des contentieux récents, où la réalité de la libre administration se heurte à la mécanique contractuelle de l’État.
Focus — Les conventions de gestion : un miroir brisé de la libre administration
Rappel. Les conventions dites de « délégation » ou de « gestion » sont censées permettre à une collectivité territoriale de mettre en œuvre, pour le compte de l’État, certaines politiques publiques (logement, rénovation, insertion, etc.).
En théorie, elles incarnent la coopération entre deux niveaux de responsabilité publique.
En pratique, elles traduisent souvent une dépossession progressive de l’autonomie locale : l’État conserve la main sur les outils, les critères, les objectifs, et parfois même sur les décisions.
Une délégation sous tutelle
J’en ai fait l’expérience, à travers un contentieux récemment porté devant le juge administratif, dans lequel une collectivité territoriale contestait la soutenabilité d’une convention conclue avec l’État.
Cette convention, signée sur le fondement de l’article L.301-5-1 du Code de la construction et de l’habitation, portait sur la délégation de compétences en matière de politiques de l’habitat.
Ce dispositif, issu de la loi du 21 février 2022 dite “3DS”, permet à certaines collectivités et établissements publics de coopération intercommunale de se voir confier, pour six ans renouvelables, la mise en œuvre des aides à la construction, à la réhabilitation et à l’amélioration de l’habitat, y compris celles de l’Agence nationale de l’habitat (Anah).
Conçue pour renforcer la proximité et la coordination locale, la convention plaçait en réalité la collectivité en première ligne de l’exécution, tandis que l’État conservait la maîtrise des règles, des objectifs et des outils.
Entre 2020 et 2025, les réformes nationales successives — MaPrimeRénov’, Mon Accompagnateur Rénov’, MaPrimeAdapt’ — ont bouleversé le périmètre et les charges de la mission, sans transfert équivalent de moyens humains ni financiers.
Résultat : la mission est devenue intenable : le dispositif a saturé, les délais d’instruction ont explosé, et les équipes ont dû absorber des charges imprévisibles sans compensation. La collectivité a choisi de recentrer ses moyens sur ses compétences prioritaires.
« L’État sait transférer des charges, mais il ne sait pas déléguer. Il transfère la mission, mais pas les moyens. »
Et le juge dans tout cela ?
Cette expérience rejoint, tristement, le constat du Sénat : le principe de libre administration, tel qu’il est protégé aujourd’hui, ne résiste pas à l’asymétrie entre État et collectivités. Le juge constitutionnel se refuse à consacrer une véritable autonomie fiscale ; le juge administratif, lui, s’en tient à la lettre des conventions ou à l’équilibre initial des transferts.
Le juge, fidèle à une lecture stricte du contrat, n’a pas vu de “fait nouveau légitime et sérieux”.
L’État transfère, contrôle et sanctionne : la boucle est bouclée.
Résultat : la « libre administration » reste un principe d’affichage. Elle protège la responsabilité, pas la capacité d’agir.