Pendant longtemps, la fonction publique française s’est pensée comme un ensemble cohérent et stabilisé : Un statut, un cadre, des garanties.

Ce modèle reposait sur une idée simple : garantir, par le droit, l’égal accès aux emplois publics, la neutralité de l’administration et la continuité du service public. Le statut général des fonctionnaires ne constituait pas seulement un régime juridique applicable aux agents. Il traduisait un choix politique structurant, forgé dans l’après-guerre, visant à protéger à la fois l’administration des pressions et les agents de l’arbitraire, au nom de l’intérêt général.

Le statut n’est pas un principe constitutionnel. Il est un choix politique, historiquement situé et juridiquement évolutif.  Pensé comme un rempart, le statut ne garantit pas un avantage individuel, mais la continuité et l’impartialité du service public.

Adopté dans l’après-guerre, le statut général de 1946 repose sur une idée centrale : protéger l’intérêt général par la protection juridique des agents. Il consacre notamment :

• l’égalité d’accès aux emplois publics,
• la séparation entre la fonction et la personne,
• la protection de l’agent contre l’arbitraire

Mais à y regarder de plus près, ce modèle n’a jamais été figé. Il s’est construit, consolidé, puis progressivement transformé. Aujourd’hui, la montée en puissance du dialogue social et de la négociation collective révèle une transformation plus profonde : la fonction publique change de nature normative.

Le dialogue social : d’un rôle consultatif à une fonction structurante

La première inflexion majeure intervient avec la rénovation du dialogue social engagée à partir de 2010.

À l’origine, cette réforme vise principalement à améliorer la représentativité syndicale et à rationaliser les instances. Mais très rapidement, l’enjeu dépasse la seule modernisation procédurale : c’est la manière même dont la norme se construit dans la fonction publique qui commence à évoluer.

La loi du 6 août 2019 marque, à cet égard, une étape décisive. Elle reconnaît explicitement la possibilité de conclure des accords collectifs entre les organisations syndicales représentatives et l’autorité administrative.

Cette régulation juridictionnelle ne peut toutefois être dissociée des conditions dans lesquelles le cadre de la négociation collective a été défini. Si la loi du 6 août 2019 a engagé une transformation assumée de la fonction publique, elle a surtout habilité le Gouvernement à déterminer, par ordonnance, « toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique« .

Ce basculement est fondamental. Il ne s’agit plus seulement de consulter, mais de négocier.

La négociation collective : un changement de logique normative

Traditionnellement, dans la fonction publique, la norme est générale, impersonnelle et fixée par la loi ou le règlement.
Avec la négociation collective, la norme devient discutée, contextualisée et parfois territorialisée.

Article L.222-3 CGFP. Les accords collectifs peuvent porter exclusivement sur les domaines suivants :

1. Les conditions et l’organisation du travail, y compris le télétravail ;
2. Le temps de travail ;
3. L’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;
4. La prévention des risques professionnels ;
5. La santé, la sécurité et la qualité de vie au travail ;
6. L’insertion professionnelle et le maintien dans l’emploi des personnes en situation de handicap ;
7. L’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;
8. La formation professionnelle et l’accompagnement des parcours professionnels ;
9. La rémunération, dans le respect des règles statutaires et législatives ;
10. La protection sociale complémentaire ;
11. L’action sociale ;
12. La mobilité professionnelle ;
13. Les mesures d’accompagnement des transformations des services publics.

👉 Tout ce qui n’entre pas dans cette liste est hors champ normatif, sauf déclaration d’intention (cf. article L. 222-4).

Les thèmes ouverts à la négociation ne sont pas neutres : temps de travail, conditions de travail, protection sociale complémentaire, organisation des services, continuité du service public. Autrement dit, des éléments qui relevaient historiquement du cœur statutaire.

La question n’est donc pas seulement de savoir si l’on négocie, mais ce que l’on accepte de négocier.

Le rappel du juge : un statut sans valeur constitutionnelle intangible

Cette transformation n’est pas seulement le produit de l’action législative. Elle a été accompagnée, et sécurisée, par la jurisprudence administrative.

Par un arrêt d’Assemblée du 10 décembre 2025 (n°494928), le Conseil d’État s’est prononcé sur la portée juridique des accords collectifs conclus dans la fonction publique, à l’occasion d’un litige relatif à un accord de protection sociale complémentaire. Il confirme que les accords collectifs peuvent, lorsqu’ils respectent les conditions posées par le code général de la fonction publique, produire de véritables effets juridiques. Mais il rappelle avec netteté que cette portée normative est strictement cantonnée aux domaines expressément ouverts à la négociation et qu’elle suppose, en toute hypothèse, un lien suffisant entre la clause litigieuse et l’objet de l’accord.

En l’espèce, le juge écarte toute valeur juridique à une clause par laquelle l’administration s’engageait à recourir à une procédure particulière de passation de marché, estimant qu’une telle stipulation ne relevait ni du champ de la protection sociale complémentaire, ni d’un domaine présentant un lien suffisant avec celui-ci. L’accord ne constituait, sur ce point, qu’une déclaration d’intention dépourvue de force contraignante.

Par cette solution, le Conseil d’État ne remet nullement en cause le principe de la négociation collective dans la fonction publique. Il en délimite les conditions d’effectivité juridique, en distinguant clairement ce qui relève de la production normative admissible de ce qui demeure du registre de l’engagement politique ou managérial.

Mais cette position s’inscrit dans une continuité plus large. Saisi en tant que conseil du Gouvernement du projet de loi de transformation de la fonction publique, le Conseil d’État avait rappelé une donnée essentielle, souvent méconnue : aucune norme constitutionnelle ne confère au statut général des fonctionnaires une valeur intangible.

17. Le Conseil d’État constate que le projet de loi ne modifie pas les dispositions de l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 et qu’ainsi, le Gouvernement n’entend pas remettre en cause le principe selon lequel, conformément à la conception française de la fonction publique, les emplois permanents de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs sont occupés par des fonctionnaires régis par un statut. Aucune décision du Conseil constitutionnel n’ayant conféré à ce principe une valeur constitutionnelle, il est loisible au législateur d’y déroger dès lors que, comme le prévoit le projet, ces recrutements devront se faire selon des procédures permettant de garantir le respect du principe d’égal accès aux emplois publics énoncé à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983, ces agents seront soumis aux principales obligations, notamment déontologiques, applicables aux fonctionnaires.
Avis délibéré et adopté par l’assemblée générale du Conseil d’État dans sa séance du 21 mars 2019

Ce rappel est décisif. Il légitime juridiquement la recomposition en cours. Autrement dit :

• le législateur peut modifier l’organisation statutaire,
• il peut introduire des mécanismes négociés,
• il peut diversifier les sources normatives.

Ainsi compris, l’arrêt d’Assemblée du 10 décembre 2025 ne marque ni un revirement ni une inflexion. Le juge administratif apparaît ainsi dans un rôle constant : accompagner la transformation engagée, tout en en maîtrisant les effets juridiques, en amont comme en aval de la réforme

Le Conseil d’État ne se borne pas à constater l’état du droit : il rend juridiquement possible une évolution du cadre statutaire, dont la négociation collective constitue l’un des vecteurs.

De l’uniformité statutaire à la différenciation négociée

Ce qui se joue aujourd’hui dépasse la technique juridique. La montée en puissance des accords collectifs conduit à une fragmentation potentielle des normes, notamment dans la fonction publique territoriale. La norme devient plus proche du terrain, mais aussi plus variable. Cela interroge directement le principe d’égalité, non pas dans son principe abstrait, mais dans ses modalités concrètes d’application.

La fonction publique entre ainsi dans une zone de tension :

• entre protection collective et adaptation locale,
• entre unité statutaire et différenciation négociée.

🔗 UNE RÉFORME INABOUTIE DU DIALOGUE SOCIAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE - Rapport public thématique octobre 2024 – Cour des comptes

Un cadre commun, des pratiques différenciées : la négociation collective pourrait devenir un facteur de fragmentation silencieuse entre les versants.

La fin d’un modèle exclusif

Dire que « la fonction publique est morte » serait faux. Mais affirmer que le modèle statutaire issu de 1946 demeure inchangé serait tout aussi illusoire. La fonction publique ne disparaît pas : elle se recompose, à la croisée du droit statutaire, du dialogue social et de la négociation collective. La question centrale n’est donc plus de savoir s’il faut défendre le statut contre la négociation, mais comment articuler ces deux logiques sans renoncer aux principes fondateurs du service public. C’est dans cette articulation, encore instable, que se joue l’avenir de la fonction publique.

La fonction publique ne disparaît pas ; elle est entrée dans une mutation juridique et administrative profonde.

🔎 À lire – Un outil pour passer de la norme à la pratique

La reconnaissance d’effets juridiques aux accords collectifs dans la fonction publique est désormais outillée.

La DGAFP a publié en juillet 2025 un 👉Guide de la négociation collective dans la fonction publique de l’État, destiné à accompagner concrètement les employeurs publics et les acteurs du dialogue social dans la conclusion d’accords à portée juridique.

Ce guide précise notamment :

• les conditions de validité des accords,
• leur champ normatif,
• leurs effets juridiques,
• et leurs limites.