Fonction publique territoriale : la simplification comme nouvelle étape de la transformation statutaire

À propos du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales

Une simplification présentée comme « un impératif démocratique » Et « un devoir d’État »

Le projet de loi s’inscrit explicitement dans une logique de simplification destinée à « faciliter le fonctionnement des collectivités territoriales ».

L’étude d’impact présente les mesures relatives à la gestion des ressources humaines comme ayant pour objectif commun l’allègement des contraintes procédurales pesant sur les employeurs publics territoriaux afin de fluidifier la gestion quotidienne des agents.

Figurent notamment parmi les dispositions envisagées :

• la possibilité, pour l’assemblée délibérante, de déléguer à l’exécutif local la création de certains emplois permanents, ainsi que la modification des grades correspondants
• la suppression de l’obligation de publier une fiche de poste lors du renouvellement d’un contractuel ;
• la suppression de l’épreuve orale pour certains concours sur titres ;
• l’allègement des procédures de mise à disposition ;
• l’extinction progressive du congé spécial des fonctionnaires territoriaux après emploi fonctionnel ;
• ou encore l’abrogation de certaines dispositions relatives à la promotion des secrétaires de mairie.

Illustration : la simplification de la  mise à disposition
Le projet de loi prévoit de supprimer l’obligation d’information préalable de l’organe délibérant lors de chaque mise à disposition d’un agent territorial, au profit d’une information annuelle globale a posteriori. L’étude d’impact justifie cette évolution par la volonté « d’alléger la gestion quotidienne des collectivités » et de permettre aux agents d’être mis à disposition « plus facilement et rapidement ».
Cette mesure illustre particulièrement bien la philosophie générale du texte : réduire les mécanismes de contrôle ou de validation préalable afin de fluidifier la gestion des ressources humaines territoriales.

Une fonction publique pensée de plus en plus comme un espace de gestion RH

L’étude d’impact du projet de loi révèle un déplacement particulièrement significatif du vocabulaire et des objectifs associés à la fonction publique territoriale. Les réformes envisagées sont principalement justifiées par :

• la nécessité de « fluidifier les parcours professionnels » ;
• la « simplification des processus de gestion » ;
• l’allègement de la gestion quotidienne des collectivités ;
• ou encore la réduction des délais et contraintes de recrutement.

Le texte souligne également les difficultés croissantes rencontrées par les employeurs territoriaux pour recruter des agents titulaires, ainsi que la progression du recours aux contractuels. Ainsi, les garanties et mécanismes historiquement associés au statut tendent progressivement à être relus à travers une logique d’efficacité administrative et de gestion des ressources humaines.

Illustration : la création des emplois permanents, une délégation loin d’être neutre
Parmi les mesures significatives du projet de loi figure la possibilité, pour l’assemblée délibérante, de déléguer à l’exécutif local la création de certains emplois permanents, ainsi que la modification des grades correspondants, dans des conditions qui seraient précisées par décret en Conseil d’État. Le dispositif vise expressément les communes (article L. 2122-22 du CGCT), les départements (article L. 3211-2) et les régions (article L. 4221-5) mais concerne aussi les exécutifs des EPCI qui peuvent d’ores et déjà bénéficier d’une délégation de cette compétence qui ne figure pas dans la liste des matières non délégables (article L. 5211-10).
Son positionnement dans le texte mérite déjà d’être relevé. La mesure n’est pas insérée dans les dispositions spécifiquement consacrées à la gestion des ressources humaines, mais dans celles du Titre 1er relatif à la "simplification du fonctionnement des collectivités territoriales et de leur gouvernance". Ce choix n’est pas neutre : il montre que l’enjeu n’est pas seulement administratif ou statutaire, mais également institutionnel.
L’ajout d’une compétence relative à la création de certains emplois permanents serait toutefois loin d’être anodin. Le tableau des emplois permanents n’est pas un simple document de gestion. Il traduit des choix d’organisation des services, autorise les recrutements, engage la collectivité sur le plan budgétaire et participe directement à la définition de sa politique de ressources humaines.
La portée de cette délégation est d’autant plus sensible que le Gouvernement ne la présente pas uniquement comme un outil de recrutement. L’étude d’impact indique qu’elle permettrait également des « repyramidages des effectifs ». Autrement dit, l’exécutif local pourrait être autorisé non seulement à créer certains emplois, mais aussi à ajuster la structure des grades au sein de la collectivité, avec des effets directs sur l’organisation des services, la trajectoire des agents et l’équilibre budgétaire.
Dès lors, permettre à l’exécutif local de créer certains emplois ou de modifier les grades correspondants revient à déplacer une part du pouvoir d’organisation des services vers l’autorité territoriale. L’assemblée délibérante conserverait certes la maîtrise initiale de la délégation et de son périmètre. Mais, une fois celle-ci accordée, l’exécutif disposerait d’une capacité d’intervention accrue sur l’évolution des effectifs pendant le mandat. L’enjeu est d’autant plus sensible que les délégations sont souvent votées en début de mandat, dans une délibération générale, sans que chacune de leurs conséquences pratiques soit toujours pleinement mesurée. La mesure pourrait donc conduire les assemblées délibérantes à se dessaisir, parfois sans en percevoir toute la portée, d’un levier essentiel de pilotage budgétaire, organisationnel et politique.

Cette évolution s’inscrit dans une tendance plus large, observable au niveau local comme au niveau national : la montée en puissance d’un modèle de décision publique centré sur l’efficacité, la réactivité et la concentration du pouvoir d’arbitrage entre les mains de l’exécutif. La simplification ne porte donc pas seulement sur la procédure. Elle modifie aussi le lieu de la décision. Autrement dit, la mesure n’est pas seulement technique : elle interroge directement la répartition du pouvoir entre l’assemblée délibérante et l’exécutif local.
En matière de ressources humaines, elle confirme le passage progressif d’une fonction publique pensée comme un cadre statutaire débattu collectivement à une fonction publique davantage conçue comme un espace de gestion piloté par l’autorité exécutive. 

UNE SIMPLIFICATION ACCUEILLIE FAVORABLEMENT, MAIS LOIN D’ÊTRE CONSENSUELLE

Le projet de loi n’a pas appelé d’observation particulière du Conseil d’État sur les dispositions ici évoquées. Il ne s’agit toutefois pas d’en déduire l’existence d’un consensus absolu autour des mesures relatives à la fonction publique territoriale.

Les avis rendus par le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) et par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) montrent au contraire que plusieurs dispositions ont suscité des réserves importantes, voire une opposition nette selon les collèges consultés.

L’avis du Conseil national d’évaluation des normes : un avis favorable, mais sous conditions

Le Conseil national d’évaluation des normes a rendu, le 2 avril 2026, un avis favorable sous conditions sur le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Le CNEN relève que le texte s’inscrit dans un mouvement de simplification engagé par le Gouvernement, notamment dans le prolongement de plusieurs mesures réglementaires déjà adoptées. Il identifie, parmi les objectifs poursuivis, l’allègement des dossiers administratifs, la suppression de procédures redondantes et l’octroi d’une plus grande souplesse à l’action des collectivités locales.

Mais cet avis favorable n’est pas sans réserves. Le collège des élus a expressément conditionné son accord à des explicitations, révisions rédactionnelles ou retraits concernant plusieurs articles, notamment l’article 17 relatif à l’extinction progressive du congé spécial, l’article 19 relatif à la promotion des secrétaires de mairie, ainsi que les articles 31 et 32 relatifs aux documents de planification.

S’agissant plus particulièrement des ressources humaines, le CNEN relève que les remarques relatives à ces dispositions devaient encore être discutées devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Les membres du CNEN ont d’ailleurs regretté de ne pas avoir pu disposer de l’avis du CSFPT avant leur propre examen du texte.

Ce premier avis confirme ainsi que la simplification est globalement accueillie comme un objectif légitime, mais que certaines mesures touchant aux équilibres statutaires ou institutionnels demeurent sensibles.

L’AVIS du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale : DES VOTES CONTRASTES ET PLUSIEURS AVIS FAVORABLES

L’avis du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, rendu le 8 avril 2026, est plus révélateur encore des tensions suscitées par les mesures relatives à la fonction publique territoriale.

Cinq articles du projet de loi étaient inscrits à l’ordre du jour de la séance plénière du CSFPT.

Le premier article examiné, relatif aux délégations des assemblées délibérantes aux exécutifs locaux en matière de tableau des effectifs des emplois permanents, a reçu un avis défavorable des membres du CSFPT. Le collège employeur a émis un avis favorable unanime, mais le collège des organisations syndicales a voté majoritairement contre, avec 17 votes défavorables et 3 abstentions. Cette opposition est significative. Elle porte sur une mesure présentée comme un outil de simplification de la gestion RH, mais qui permettrait aux autorités exécutives des communes, départements et régions de créer certains emplois ou de modifier les grades correspondants, afin de permettre des « repyramidages des effectifs ». La formule, reprise dans le communiqué du CSFPT, montre que la mesure ne vise pas seulement l’adaptation ponctuelle du tableau des emplois, mais bien une capacité plus large de recomposition de la structure des effectifs.

Le CSFPT a également rendu un avis défavorable sur l’article relatif à l’extinction progressive du congé spécial des fonctionnaires territoriaux après emploi fonctionnel. Cette fois, l’opposition a été partagée par les deux collèges : le collège employeur a voté défavorablement à l’unanimité, tandis que le collège des organisations syndicales a également très majoritairement exprimé un vote défavorable.

L’article relatif à l’allègement de la procédure de mise à disposition a lui aussi reçu un avis défavorable. Il prévoit de remplacer l’information préalable de l’organe délibérant, aujourd’hui réalisée à chaque mise à disposition d’un agent, par une information annuelle globale et a posteriori. Là encore, le collège employeur a voté favorablement, tandis que le collège des organisations syndicales s’est très majoritairement opposé à la mesure.

En revanche, certains articles ont reçu un accueil plus favorable. La suppression de l’obligation d’une épreuve orale pour les concours sur titre a reçu un avis favorable du CSFPT, malgré un vote syndical majoritairement défavorable. La suppression des dispositions relatives à la promotion interne des secrétaires de mairie a également reçu un avis favorable.

Ces votes contrastés montrent que la simplification est accueillie favorablement lorsqu’elle permet de supprimer des procédures redondantes ou de faciliter concrètement l’action des collectivités. Mais elle devient plus discutée lorsqu’elle porte sur les mesures qui modifient l’équilibre entre garanties statutaires, information de l’assemblée délibérante, rôle des employeurs publics et place du dialogue social.

Le déplacement silencieux du modèle statutaire

La fonction publique territoriale demeure statutaire dans son architecture juridique. Mais son équilibre interne évolue : les garanties qui structuraient le statut tendent progressivement à être appréciées non plus comme des principes du service public, mais comme des contraintes susceptibles de freiner la gestion des collectivités.

Illustration : l’extinction progressive du congé spécial
L’article 17 du projet de loi prévoit l’extinction progressive du congé spécial applicable à certains fonctionnaires territoriaux occupant un emploi fonctionnel. L’étude d’impact justifie principalement cette évolution par le coût du dispositif pour les collectivités, certaines situations de double rémunération ainsi que la charge financière qu’il représenterait dans le contexte de l’allongement des carrières.
Ce déplacement du raisonnement est particulièrement révélateur : le congé spécial n’est plus principalement appréhendé comme une garantie statutaire attachée à la spécificité des emplois fonctionnels, mais comme un mécanisme dont la pertinence est désormais évaluée au regard des impératifs budgétaires et gestionnaires.
L’avis du CSFPT met d’ailleurs en évidence les tensions suscitées par cette réforme. Le collège des employeurs comme les organisations syndicales ont majoritairement émis un avis défavorable sur cette disposition.

Plus largement, le texte semble accompagner un mouvement de fond :

• passage progressif d’une logique de carrière à une logique d’emploi ;
• individualisation croissante des parcours ;
• montée des impératifs d’attractivité et de réactivité ;
• rapprochement avec certaines logiques issues du droit commun du travail.

Au-delà des mesures techniques, le projet de loi révèle une évolution plus fondamentale de la conception contemporaine du service public. La fonction publique n’est plus seulement pensée comme un cadre protecteur garantissant la continuité, l’indépendance et la neutralité de l’action publique. Elle tend également à être appréhendée comme un système de gestion devant répondre à des impératifs de performance, de rapidité et d’adaptation.

La question n’est donc plus seulement celle de la simplification administrative. Elle est aussi celle du modèle de fonction publique que les collectivités et l’État souhaitent désormais construire.

Son examen en séance publique au Sénat est annoncé les 23, 24 et 25 juin 2026.