Congés annuels des agents publics : un décret déjà incomplet au jour de son adoption

Le décret du 21 juin 2025 devait enfin formaliser le régime du report et de l’indemnisation des congés annuels non pris dans la fonction publique. Moins d’un an après son adoption, le Gouvernement doit déjà compléter un texte qui demeurait en retrait des exigences du droit de l’Union européenne.

Le Conseil d’État a en effet jugé que les dispositions applicables aux fonctionnaires territoriaux ne garantissaient ni une information effective de l’agent sur les jours de congé reportés et leur date d’expiration, ni le report des quatre premières semaines de congés lorsque l’intéressé avait été empêché de les prendre pour des raisons tirées de l’intérêt du service.

Une mise en conformité depuis longtemps différée

Le retard réglementaire n’est pourtant pas nouveau.

La directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 garantit à tout travailleur une période minimale de quatre semaines de congé annuel payé. Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, le travailleur qui n’a pas été en mesure d’exercer ce droit, notamment en raison de son état de santé, ne peut automatiquement en perdre le bénéfice.

Dans un avis du 26 avril 2017, n° 406009, le Conseil d’État avait déjà constaté l’incompatibilité des anciennes règles de la fonction publique avec le droit de l’Union. En l’absence de dispositions réglementaires conformes, il avait admis le report, pendant quinze mois après le terme de l’année civile, des congés non pris en raison d’un congé de maladie, dans la limite des quatre semaines garanties par la directive.

Le cadre réglementaire est néanmoins demeuré inchangé pendant plusieurs années.

Dans le secteur privé, la Cour de cassation a opéré un basculement par plusieurs arrêts du 13 septembre 2023. Elle a écarté les dispositions du Code du travail qui faisaient obstacle à l’acquisition de congés payés pendant certaines périodes d’arrêt maladie ou en limitaient l’acquisition en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle.

La loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 en a tiré les conséquences. Le Code du travail prévoit désormais une période de report de quinze mois et impose à l’employeur d’informer le salarié, dans le mois suivant sa reprise, du nombre de jours de congé dont il dispose et de la date jusqu’à laquelle ils peuvent être pris. Cette information doit être délivrée par un moyen conférant date certaine à sa réception (article L. 3141-19-3 du Code du travail).

Un décret de 2025 incomplet dès son adoption

Ce n’est que le 21 juin 2025 qu’un décret est intervenu pour la fonction publique.

Le texte a instauré une période de report de quinze mois lorsque l’agent n’a pas pu prendre ses congés en raison d’un congé pour raison de santé ou lié à ses responsabilités parentales ou familiales. Il a également prévu une indemnité compensatrice lorsque les congés n’ont pas pu être pris avant la fin de la relation de travail.

Mais il ne prévoyait aucune obligation suffisamment précise d’information de l’agent.

Le délai de report pouvait ainsi commencer à courir sans que l’intéressé soit nécessairement informé du nombre de jours concernés ou de la date à laquelle ses droits risquaient de s’éteindre.

Dans une décision du 17 octobre 2025, n° 495899, relative à la fonction publique de l’État, le Conseil d’État a jugé que l’extinction des droits aux congés annuels ne pouvait intervenir que si l’agent avait effectivement été mis en mesure de les exercer. Il appartient à l’employeur de l’informer, de manière précise et en temps utile, du nombre de jours reportés et de la date jusqu’à laquelle ils peuvent être pris.

Par sa décision du 16 juin 2026, le Conseil d’État a ensuite censuré les dispositions applicables aux fonctionnaires territoriaux sur deux points :

• elles ne subordonnaient pas l’extinction des droits aux congés annuels non pris ou du droit à leur indemnisation, dans la limite des quatre semaines garanties par le droit de l’Union, à l’information préalable de l’agent sur le nombre de jours reportés et leur date d’expiration ;
• elles ne reconnaissaient aucun droit au report lorsque le fonctionnaire avait été empêché, pour des raisons tirées de l’intérêt du service, de prendre ses quatre premières semaines de congés annuels avant la fin de l’année civile.

Le Conseil d’État a enjoint au Premier ministre de modifier les articles 5-1 et 5-2 du décret du 26 novembre 1985 dans un délai de six mois.

Cette annulation demeure toutefois partielle. Les articles 5-1 et 5-2 ne disparaissent pas : le Conseil d’État a annulé le décret seulement en tant qu’il omettait ces deux garanties. Le régime de report et d’indemnisation institué en 2025 demeure donc applicable, mais il doit désormais être lu et mis en œuvre à la lumière de la décision du 16 juin 2026.

L’information devient une condition de l’extinction des droits

Un nouveau projet de décret, présenté au Conseil national d’évaluation des normes le 23 juillet 2026, doit tirer les conséquences des décisions des 17 octobre 2025 et 16 juin 2026.

Le projet prévoit que l’employeur informe l’agent, par tout moyen conférant date certaine, du nombre de jours de congés reportés, de leur échéance et des conséquences de leur non-utilisation. Le délai de report de quinze mois serait suspendu tant que cette information n’a pas été délivrée.

Il inscrit également dans les textes le droit au report des congés non pris lorsque l’agent a été empêché de les prendre pour des raisons liées à l’intérêt ou aux nécessités du service.

Le projet a reçu un avis favorable à l’unanimité des membres présents du CNEN (p.15-16). Ces nouvelles dispositions réglementaires ne sont toutefois pas encore en vigueur : le décret doit encore être publié. Il est annoncé pour l’automne.

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